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這次出台的《工作規劃》的重點之一，顯然是要通過黨內民主來解決黨的領導層的權力腐敗問題。規劃強調，要完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，建立健全中央政治局向中央委員會全體會議，地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作並接受監督的制度。去年中共十七大提出要實行黨內民主，而《工作規劃》在很大程度上就是配合十七大，對黨內民主的內容進行制度細化，只不過《工作規劃》把黨內民主放到了反腐和防腐的話語體系中。
須處理黨政兩套平行制度
但黨內民主問題的提出絕對不能忽視與之密切相關的問題，那就是黨政關係。黨政關係是中國基本國家制度的主軸之一。黨政關係歷來困擾著中共領導層。黨政不分、以黨代政一直是中國政治的普遍現象。上世紀80年代中期，鄧小平把黨政關係的改革定為中國政治改革的一個主題。為了解決這個問題，當時有&ldo;黨政分工&rdo;和&ldo;黨政分開&rdo;等不同的提法，有關方面也進行了一系列很有成效的改革和試驗。1989年以後，領導層不再提黨政關係的改革，但並不是說這方面沒有任何改革。從中央高層到企事業單位，黨政關係實際上發生了很大的變化。但不管有怎樣的變化，黨還是居於政府之上。很多年來，中共一直強調要從革命黨向執政黨轉型，但實際上是從革命黨向行政黨轉型。究其實質來說，黨是第一級政府，各級人民政府是第二級政府。
《工作規劃》所展示的改革，如果能夠實行，的確是黨內民主的一大進步，但另一方面，它也必然影響到黨政關係。在中國的政治體制中，黨的建制的擴大和黨的功能的加強，經常意味著政府權力的削弱和職能的弱化。中共仍然面臨著如何處理黨政兩套平行的制度體系及其領導班子關係問題。
從理想層面來說，黨政應當分野：黨管政治，政府管行政。政黨應當履行政治責任，而政府的焦點則是行政效率問題。就是說，黨權應當是政治權，不是行政權。一旦黨權演變或者擴展成為行政權，黨就演變成了直接行政組織。如果黨只管政治，管重大問題的決策，而不涉及政策的執行，那麼作為政策執行機構的政府仍可以有所作為。一旦黨權演變為行政權，那麼政府基本上只是一個輔助機構。這樣就不可避免地產生諸多負面效果，包括政黨政治功能的衰落、行政成本的增加、行政效率的低下和黨政衝突的增加等。黨政兩套機構之間的衝突經常體現為兩套班子之間的衝突，而兩套班子之間的衝突又會體現為黨委書記和行政首長之間的衝突。在同一級，黨委書記和行政首長之間的衝突沒有任何協調機制。因為兩者都是上級任命的，只有上一級黨委和政府才能加以協調。而上級各方面也不見得能夠對下一級人事達成共識，很多人事糾紛往往會上升到中央。這是中國無窮人事糾紛的制度根源。經濟社會利益的多元化必然反映到人事制度層面。可以說，如果沒有制度上的改進，黨政之間的衝突會隨著時間的推移越來越甚。
從現實層面來說，在中國的政治體制內，以黨領政不可避免。但以黨領政不是以黨代政，領政是對政府的政治領導和監督，而不是代替政府行使行政。如果說黨內民主是為了加強黨的領導，那麼黨政關係的改革也勢在必行。
通過人民代表大會執政
如何改革黨政關係？這裡至少要涉及兩個主要方面，一是黨的機構本身的改革，二是黨和政府的關係。黨的機構要改革。到目前為止，從中央到各級地方甚至是農村的村一級和街道，黨和政府是兩個並行和重合的機構。在農村，甚至在村民委員會不再屬於一級政府的情況下，黨的機構仍然保持著強勢狀態。黨的機構改革儘管從來就沒有提出來過，但這是一個值得考量的問題。政府機構方面，例如人民代表大會和政協，只到縣一
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